¿Por qué es constitucional el impuesto bancario extremeño?

1.- No existe coincidencia con el IVA. Uno de los motivos esgrimidos por la Abogacía del Estado en el recurso era la supuesta equivalencia del impuesto bancario con el IVA. Sin embargo, el TC lo descarta. En primer lugar, porque difieren en los hechos imponibles: “El IDEC [siglas del impuesto bancario] no grava las transacciones económicas, ni tampoco la prestación de servicios por las entidades financieras, operaciones que sí forman sin embargo parte del hecho imponible del IVA”. En segundo lugar, tampoco coinciden sus bases imponibles: “La del IDEC es el volumen de captación de fondos, mientras que el IVA toma como base imponible la contraprestación pactada por las operaciones sujetas”.

2.- No existe coincidencia con el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). El abogado del Estado argumento que el impuesto bancario también se solapaba con el IAE. Pero según el TC, “si bien desde una perspectiva formal la configuración de los hechos imponibles del IAE y del IDEC puede parecer parcialmente coincidente, la comparación de todos los elementos esenciales de ambos tributos, y en particular de los criterios de cuantificación de su deuda tributaria, demuestra que se trata de impuestos sustancialmente diferentes, cuyos hechos imponibles son también distintos”.

Así, el IAE grava la mera actividad económica con independencia de su resultado, esto es, en el caso de las entidades financieras, se capten o no depósitos y con independencia de su cuantía, pues la actividad económica se tiene en cuenta en abstracto, prescindiendo de sus resultados concretos y, por tanto, con independencia de que se perciba o no renta alguna. En cambio, lo que el impuesto bancario sujeta a gravamen “no es la mera actividad de captación o el mero ejercicio de una actividad crediticia, sino su resultado, de manera que se gravan los depósitos como elemento del pasivo bancario susceptible de generar riqueza”.

3.-No grava bienes o actos fuera de la Comunidad Autónoma. El TC señala que el impuesto bancario grava únicamente los depósitos bancarios constituidos y captados por las sucursales bancarias radicadas en el territorio de Extremadura, “con lo que se garantiza, frente al criterio de la demanda, que el impuesto despliegue efectos principalmente en el territorio de la Comunidad”. No importa que los fondos depositados en las entidades “puedan eventualmente proceder de personas, físicas o jurídicas, que no residan en la Comunidad Autónoma, pues como ha quedado expuesto el impuesto no grava transacciones económicas sino su resultado, por lo que el depositante es ajeno a la relación jurídico-tributaria del impuesto”.

4.- No afecta a la libre circulación de capitales ni supone una fragmentación del mercado. El TC insiste en que se trata de un impuesto “que no grava transacciones, sino el volumen de los depósitos captados por los sujetos pasivos del impuesto, de manera que no es una medida susceptible de afectar a la circulación de capitales”. Además, no establece diferencias de trato entre entidades residentes o no residentes en la Comunidad. El Tribunal también rechaza el argumento de que el sistema de deducciones pueda afectar a la libre circulación de capitales o incida sobre la ubicación de las entidades afectadas por ella.

El hecho de que la legalidad del impuesto sobre depósitos haya estado en cuestión ha servido de excusa a la gran mayoría de las entidades financieras para no hacer efectivo el pago en todo este tiempo. En su lugar, se han limitado a presentar la liquidación anual avalando las cantidades correspondientes. Desde el punto de vista de la ejecución presupuestaria, el impuesto genera unos derechos reconocidos (ingresos), pero apenas alguna entidad lo paga, de tal forma que la recaudación sólo representa una media del 0,03% de lo que la Administración extremeña debería recibir, según los cálculos que ya expuse en un extenso reportaje publicado en mayo por la desaparecida revista INFORME Semanal de Extremadura. El resto se consideran derechos pendientes de cobro.

¿Cuánto dinero han dejado de pagar en efectivo las entidades de crédito durante estos diez año por no haber sentencia? Entre 2003 (primer año de cobro) y 2010 (último año con liquidación presupuestaria disponible), el impuesto generó unos derechos de 131,5 millones de euros (casi un 23% más de las previsiones iniciales), pero sólo se recaudaron 3,9 millones, por lo que la deuda pendiente de cobro a las entidades financieras era de 127,6 millones de euros. Aún no se ha dado a conocer la Cuenta General del año 2011, pero haciendo una estimación muy conservadora sobre la base de las previsiones presupuestarias se puede calcular que el año pasado se dejaron de cobrar en efectivo al menos 26,5 millones de euros. Por tanto, los derechos pendientes acumulados hasta 2011 superan los 154 millones de euros. Aplicando el mismo cálculo a la cantidad prevista en los Presupuestos de 2012, que estimó la recaudación en algo más de 30 millones, los derechos totales pendientes de cobro hasta el momento, sin contar los intereses, superan con claridad los 180 millones de euros, como se detalla a continuación:

Estas cifras, como digo, son conservadoras. Pero si tenemos en cuenta que los derechos generados han estado siempre por encima de la previsión presupuestaria, la cifra real pendiente de pago está en torno a 200 millones de euros, como ha señalado el presidente de la Junta, José Antonio Monago. Con los intereses, el montante rondará los 240 millones.

Menos déficit

¿Qué repercusiones tendrá esta sentencia favorable a los intereses del Gobierno regional? La primera y más obvia: se levantarán las dudas sobre el impuesto y ello permitirá llevar a cabo una recaudación normal, como la de cualquier otro tributo. La segunda, y más importante, es que autorizará el cobro en efectivo de los más de 180 millones de euros de derechos pendientes, lo cual supondrá un gran respiro para la tesorería autonómica (no computará como ingresos presupuestarios, sino como entradas ‘de caja’).

El cobro de estos atrasos también generará efectos positivos sobre el déficit. Durante todos estos años, al calcular el déficit en términos de Contabilidad Nacional (que sigue las directrices europeas para determinar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad), la Intervención General del Estado ha venido descontando estos derechos pendientes de cobro por considerarlos “recaudación incierta”, en previsión de una posible sentencia desfavorable, lo cual afectaba negativamente al déficit o superávit de cada año. Ahora, en cambio, cuando se recaude lo pendiente, ocurrirá lo contrario: el Estado lo considerará un ajuste a favor, de tal manera que reducirá en buena parte el déficit de este ejercicio.

Una larga historia

Por culpa de la tardanza del Tribunal Constitucional, el Impuesto sobre los Depósitos de las Entidades de Crédito ha permanecido durante más de diez años en una especie de limbo. El impuesto, diseñado por la Junta que presidía Juan Carlos Rodríguez Ibarra y aprobado por la Asamblea de Extremadura en noviembre de 2001, nació con la finalidad de “coadyuvar eficazmente al desarrollo económico de Extremadura” con unas medidas que “arraiguen el ahorro regional” y lo impliquen en “el progreso o interés regional”. Los legisladores añadieron en la exposición de motivos que otro objetivo irrenunciable era “atajar el endémico problema de la fuga de ahorro que sufre Extremadura y que ha propiciado durante décadas un proceso de descapitalización y ‘exportación’ del ahorro”.

Para conseguir estos objetivos, y como se deduce de su propio nombre, el impuesto grava “la captación de fondos de terceros”, es decir, todo el dinero depositado en las oficinas que tengan los bancos, las cajas de ahorros y las cooperativas de crédito en Extremadura. A esos depósitos se les aplica un tipo impositivo que inicialmente iba del 0,3% al 0,5%, según el volumen de esos fondos. Sobre esa base imponible se establecen deducciones por cada sucursal, por tener la sede central en Extremadura, por la obra social y por determinadas inversiones de utilidad pública o interés social que se concierten con la Junta de Extremadura. Gracias a estas deducciones, las cajas de ahorros quedan prácticamente exentas de pago.

La creación del impuesto sobre depósitos salió adelante con los votos a favor del PSOE e IU y el rechazo del PP (que no presentó enmienda a la totalidad), y entró en vigor el 1 de enero de 2002, si bien la recaudación se inició en 2003 porque se hace a año vencido. Pero enseguida se encontró con un recurso de inconstitucionalidad del Gobierno, entonces presidido por José María Aznar. El argumento del abogado del Estado era que el impuesto vulnera los artículos 139.2 y 157.2 de la Constitución y los artículos 6 y 9 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), los cuales impiden a las comunidades establecer tributos que supongan un obstáculo para la libre circulación de capitales o que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o por las corporaciones locales. El recurso contra el impuesto fue admitido a trámite por el Tribunal Constitucional el 7 de mayo de 2002 (que el 1 de octubre del mismo año levantó la suspensión de aplicación solicitada por el Gobierno) y ha estado desde entonces pendiente de resolución.

Curiosamente, Andalucía estableció el mismo impuesto el año pasado, pero en esta ocasión el Gobierno decidió no recurrir. Probablemente se debiera a un gesto del Gobierno de Zapatero a una comunidad gobernada por el PSOE, aunque no hay que descartar que el Estado, a la luz de las últimos cambios legislativos sobre fiscalidad autonómica, haya considerado ahora que no hay argumentos sólidos contra el impuesto.

No hay doble imposición

Aunque el Tribunal Constitucional no la publicará en su web oficinal hasta dentro de unos días, la sentencia del Tribunal Constitucionalpor la que se declara la validez del Impuesto sobre los Depósitos de Entidades de Crédito ya se ha dado a conocer a través de los medios de comunicación. En resumen, los argumentos que utiliza para rechazar el recurso de inconstitucionalidad del Gobierno son los siguientes: no existe coincidencia con el IVA o el IAE, no grava bienes o actos fuera de Extremadura y no afecta a la libre circulación de capitales. Más detalles sobre los argumentos en esta otra entrada del blog.

Hasta ahora, la Ley del Sector Eléctrico permitía incluir “un suplemento territorial” en los peajes de acceso o en las tarifas de último recurso para los consumidores de las regiones con tributos propios que gravan “las actividades eléctricas”. Pero “ante la proliferación de distintos tributos sobre las actividades de suministro eléctrico”, el Gobierno considera que se están provocando “distorsiones para la unidad de mercado”, porque las empresas incurren en distintos costes según la región donde se ubiquen sus instalaciones, y que el conjunto de consumidores de ámbito nacional pueden verse afectados por el coste adicional que suponen los tributos de determinadas autonomías. Por eso, ha decidido modificar la Ley para convertir en obligatorio ese “suplemento territorial” que pagarán los consumidores de las respectivas comunidades con tributo propio.

En el caso extremeño, este cambio normativo ya ha suscitado la crítica de todos los partidos políticos, que ya anuncian recurso de inconstitucionalidad porque afecta al impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente (generalmente conocido como ‘impuesto a las eléctricas’). Pero la cuestión no reside sólo en la dudosa legalidad de que el Estado obligue a las eléctricas a repercutir el coste de este impuesto en la factura de los consumidores extremeños.

El problema es que la propia legislación autonómica impide que las empresas hagan recaer el coste en los ciudadanos. El artículo 16.2 del Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de Tributos Propios señala sin lugar a dudas: “Queda expresamente prohibida la repercusión del presente Impuesto a los consumidores sin que esta prohibición pueda ser alterada mediante pactos o acuerdos en contrario entre las partes”.

Surge, por tanto, un choque de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, por la contradicción existente entre dos normas con rango de ley, una estatal y otra autonómica, lo cual obliga a apelar al Tribunal Constitucional.

Los letrados de la Junta de Extremadura y de la Asamblea tendrán que estudiar ahora si el mecanismo oportuno para defender los intereses de los extremeños es formular un conflicto positivo de competencias (en cuyo caso la iniciativa sería del Ejecutivo autonómico) o presentar un recurso de inconstitucionalidad (lo puede hacer tanto el Gobierno regional como el Parlamento). Pero lo que parece claro es que hay una intromisión del Gobierno central en la regulación de un tributo autonómico.

El establecimiento de impuestos de carácter regional es una potestad amparada en el artículo 156.1 de la Constitución -que reconoce que las comunidades “gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los prinipios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”- y en los artículo 4.1 y 6 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que establece que las comunidades “podrán establecer y exigir sus propios tributos”, con la única limitación de que no recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o por tributos locales. Sobre este aspecto ya se ha pronunciado en reiteradas ocasiones el Tribunal Constitucional; sin ir más lejos, en la sentencia 179/2006 en la que declaró inconstitucional la redacción inicial del propio impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, creado en 1997 y modificado en 2005.

Tendrá que ser de nuevo el Tribunal Constitucional el que se pronuncie sobre el ‘impuesto a las eléctricas’ (mal llamado así, porque también lo pagan las compañías de telecomunicaciones) para aclarar en esta ocasión si el Estado puede imponer una modificación como esta que afecta a la forma de aplicar un tributo propio de una comunidad autónoma.